肖永平｜论推动构建人类卫生健康共同体的法治方法

肖永平

武汉大学国际法研究所教授、博士生导师，华东政法大学“经天学者”荣誉教授，教育部“长江学者”特聘教授

要目

一、共商共建共享共进：打造人类卫生健康共同体的基本方法二、立法共商：协商推进人类卫生共同体三、硬法共建：实现多方参与人类卫生健康共同体四、良法共享：保证人类卫生健康共同体公平合理
五、法治共进：保障人类卫生健康共同体持续发展结语

新冠肺炎病毒全球大流行凸显了构建人类卫生健康共同体的必要性。只有运用国际法，采取立法共商、硬法共建、良法共享和法治共进的方法，才能为构建人类卫生健康共同体打下坚实基础。立法共商要在主权国家之间、有关国际组织之间、其他国际行为体之间共商修订《条例》和制定“大流行病公约”。硬法共建则要摒弃绝对主权观念，加强世卫组织的主导地位；强化国际合作义务，完善信息沟通机制；用“风险”框架代替“安全化”框架，建立规范透明的“突发公卫事件”启动和运行机制；坚持平衡卫生与贸易原则，加强遵约机制建设；坚持以合意为基础，完善争端解决机制。良法共享需要推动“人类卫生健康共同体”进入“大流行病公约”；引领正确人权观，推动重构人权原则；跳出西方语境设置，聚焦疫情应对；加强国际合作，重视发展中国家关切。法治共进需要从缔约国核心能力建设规则和评估两方面不断完善《条例》，实现各国卫生法治的共同进步。

2020年3月21日，习近平主席致电慰问法国总统马克龙，首次提出“打造人类卫生健康共同体”，5月18日，他在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上发表题为“团结合作战胜疫情，共同构建人类卫生健康共同体”的致辞。此后，我国学者围绕人类卫生健康共同体的时代背景、科学内涵、理论渊源、时代价值、实现路径等问题开展了多维度研究。普遍认为，人类卫生健康共同体是习近平主席总结我国新冠肺炎疫情防控经验和把握全球公共卫生治理发展大势，融合马克思恩格斯的共同体理论和中华优秀传统文化中“天下大同”的理念，解决当今世界因理念失和导致集体行动困难、因民主赤字导致公平缺失、因发展失衡加重公共卫生产品匮乏、因技术壁垒致使卫生信息与科技共享不足等问题，而提出的一项重大倡议。它进一步丰富和完善了人类命运共同体理念内涵，以守护人类卫生健康为价值目标，体现了中国共产党“为世界谋大同”的使命担当。在世界各国政治体制、经济发展水平、思想文化差异较大，部分国家奉行单边主义，世卫组织作用弱化的现实条件下，构建人类卫生健康共同体是一项多维的系统工程，需要立足国内外空间，从政治、经济、法律、文化等不同角度探索合法有效的方法与路径，但我国现有研究成果主要从全球治理、“一带一路”建设等视角探索打造人类卫生健康共同体的路径。我国法学研究者对国际卫生法律机制的历史与现状、《国际卫生条例》（以下简称“《条例》”）的缺陷与完善、世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）的争端解决机制、额外卫生措施等问题作了比较深入的探讨。但对如何运用国际法构建人类卫生健康共同体，除江河教授、刘晓红教授从不同方面提出若干主张以外，相关成果还不多见。本文主张采取立法共商、硬法共建、良法共享和法治共进的方法，携手构建人类卫生健康共同体。

一、共商共建共享共进：打造人类卫生健康共同体的基本方法

与其他“共同体”不同，人类卫生健康共同体强调“卫生”和“健康”，体现了对“人”的生存权的尊重。它首先强调以人为本、生命至上。这里的“人”不是政治性的、社会性的生命，而是指生物性生命。如果说“公民”和“人民”是被建构出来的话，他们在具有政治身份之前首先是作为生物体的生命，具有保持生命健康和安全的基本需要。马克思在《1857-1858年经济学手稿》中把人类的发展过程分为3个历史阶段，即从最初的“人的依赖性”阶段到“以物的依赖性为基础的人的独立性”阶段，最后达到“自由个性”阶段。在生产力低下的“人的依赖性”阶段，人类只有抱团取暖寻求某种“社会共同体”，才能生存下来。而在从“物的依赖性”向“自由个性”转变过程中，科学和医疗水平日益提高，人类抵抗疾病的能力逐渐增强，不断满足了基本的生命健康需要。但在健康和安全风险骤然增多的传染病全球大流行面前，不同地域、肤色和政治身份的人在生命健康问题上构成彼此相连的生命体，人类必须以“生命共同体”为基础，重新审视生命本身，把人的生命重新放到更加重要的位置，才能实现全人类和世界各国的共同安全。当下全球卫生治理的主体仍然是主权国家，只有采取共商共建共享共进的方法，将全球遭受疫情影响的人们纳入全球卫生健康共治的“共同体”，才能在保障本国人民生命安全和健康的同时，维护世界各国人民的生命安全和健康。

全球抗疫的现实和历史经验告诉我们，面对新冠肺炎疫情大流行这样的全球性危机，民族国家治理模式难以有效应对；以霸权国家为核心的治理模式导致全球权力的集聚，难免造成国际不公；以全球、区域、国家多层次治理模式又容易导致有效性和正当性的缺失。只有通过国际合作制定国际规范，建立可预期的国际制度，进而逐步塑造公正、有效的国际法律制度，才能有效应对人类面临的共同危机。

打造人类卫生健康共同体的倡议，需要有共同价值、共享观念、共同制度等基本共识，只有运用国际法将国际社会共享的观念具体化或稳定化，才能塑造出凝聚国际体系的价值支柱和规范国际体系的发展方向。它通过构建规范各种国际行为的规则，引导国际行为体行动规范化，使全球卫生治理符合人类社会整体利益。换句话说，国际法的作用不仅体现在法律规则操作上，更体现在法律文化和法治理念的塑造上。正是由于这种功能，国际法才能够以有形或无形的方式构建人类卫生健康共同体。具体而言，只有通过以下方法形成的国际法，才能有效构建人类卫生健康共同体。

二、立法共商：协商推进人类卫生共同体

根据《世界卫生组织章程》（以下简称“《章程》”）第19条，世界卫生大会（以下简称“世卫大会”）有权通过世卫组织职能范围内的任何公约或协定。《章程》第21条明确世卫大会制定的条例包括：（1）为阻止疾病的国际传播制定卫生和检疫条件以及其他方法；（2）疾病、死因和公共卫生工作的命名；（3）诊断方法的国际通用标准；（4）国际市场流通的生物、药物以及类似制品的安全、纯净和功效的标准；（5）国际市场流通的生物、药物以及类似制品的广告和标签。上述条约、协定和条例都是国际条约，具有法律约束力。

尽管《章程》第19条和第21条赋予世卫组织广泛的立法权，但自1948年至1998年，世卫组织从未行使第19条赋予的国际立法权。除在1980年就“1951年世卫组织和埃及间协议解释”，在1993年就“一国在战争或武装冲突中使用核武器是否违反包括《章程》在内的国际法”，请求国际法院发表咨询意见以外，世卫组织在整个20世纪对确立和发展国际卫生法的作用相当有限，仅制定了两项作用有限的条例。国外学者戴维把这50年称为世卫组织“失职的半个世纪”（A half-Century of Neglect）。

2020年新冠肺炎演变成为全球大流行病之后，世卫组织开展了三项评估。世卫组织缔约方的共识是：《条例》本身不是问题，未得到有效执行才是主要缺陷，赞同继续发挥《条例》的重要作用，支持加强核心能力建设和《条例》的执行。与此同时，从新冠肺炎演变成大流行病的不同发展阶段，各方认识到，当前《条例》只能解决“国际关注的突发公共卫生事件”（以下简称“突发公卫事件”，PHEIC）及之前的部分。当传染病发展成全球大流行病时，《条例》无法完全覆盖。为此，加强世卫组织突发卫生事件防范和应对会员国工作组（以下简称“防范应对工作组”，WGPR）提出“双轨”方案，即未来《条例》将与“大流行病公约”并存。后者着重解决前端预防、突发公卫事件发展成为大流行病的认定标准、国际协调的应对和资源共享等方面，《条例》则聚焦于改善现有条款的遵守和实施。历史经验表明，不管是修订《条例》，还是制定“大流行病公约”，只有共商才能推动构建人类卫生健康共同体。

第一，主权国家之间的共商。在当前国际卫生治理体系中，世卫组织利用专业知识、流行病学方法和建模技术为各国提供专业指导，以专业化水平换取成员国对主权的让渡，通过《条例》强化国家在控制传染病方面的国际义务。例如，要求成员国构建完善的传染病监测和预警防控体系，进而提升国际社会监测和防控传染病的水平。但《条例》未摒弃国家中心主义，也未回避以同意作为守约的基本原则，而是将传染病视为成员国的“外源性威胁”，从直接性（如生物武器）和间接性（重大传染病引发局势不安进而影响本国政治、经济、外交等国家利益）两个层面阐述其对国家安全的威胁，从而“劝服”国家加入。这种体系需要成员国的支持与配合。只有在主权平等的基础上，在国家之间进行多层次、宽领域的协商，逐步形成明确公正系统的国际法律体系，才能扩大利益共同体、明确责任共同体、增进安全共同体，不断充实和提高人类卫生健康共同体的内容和水平。正如习近平主席多次强调的那样：“国家不分大小、强弱、贫富，都是国际社会平等成员，都有平等参与国际事务的权利。各国的事务应该由各国人民自己来管。”

第二，相关国际组织之间的共商。当今世界，公共卫生已经超出了狭义的医疗卫生范畴。传染病控制涉及贸易、人权、环境、劳工、武器控制等多个领域。正如世卫组织法律顾问阿吉拉姆所言：“公共卫生不再是医生和传染病学家的特权。国际卫生法已经包括人权、食品安全、国际贸易法、环境法、战争与武器、人类生殖器官移植，以及广泛的生物经济和卫生的社会文化因素，它们构成全球传染病控制体系的核心组成部分，证明全球公共卫生全球治理体系需要多领域规范。”因此，世卫组织应与世界贸易组织、国际人权组织、国际环境组织等共商相关公共卫生议题，在多领域规范协调中实现国际卫生法的发展。

人类应对非传统安全的历史与新冠肺炎病毒全球大流行的现实告诉我们，以各国政府为主体的全球治理体制对全球公共卫生突发事件的挑战显得力度不够，或者力不从心。而世界各地的非政府组织可以填补国际合作的空缺，以它们的专业性、广泛性和灵活性活跃在战争冲突后的人道主义援助、公共卫生健康、妇女儿童保护、传染病控制、灾难救助、环境保护等领域。它们为解决这些重大问题提供了新的选择和可能，发挥着重要作用，成为推动全球公共卫生合作的不可或缺的力量。这些非国家行为体参与国际层面的立法，不仅使国际立法走向民主化与利益多元化，对克服国际组织与国际法律机制的合法性危机也能起到促进作用。因此，相关国际组织之间的立法共商不可或缺。

第三，多主体之间的共商。国际法的发展在某种程度上是一部国际法主体类型不断拓展的历史。国际法的主体在近现代民族国家独立运动中由基督教“文明国家”拓展到亚非拉发展中国家。随着国际社会组织化的发展，国际组织逐步成为国际法主体。国际人权法的发展使个人在基本人权保护领域成为国际法主体。近年来，非政府组织、民间团体和跨国公司在国际法上也具有一定的法律人格。国际卫生法关涉人权和人类整体利益，其全球治理模式开始从“国家间合作”转向“公私合作”。2000年，世卫组织牵头建立了全球疾病暴发预警和应对网络，其参加者除国家和政府间组织以外，还包括各国科研机构、医学检测中心、实验室和非政府组织等。在此次新冠肺炎疫情防控过程中，相关企业、团体和个人也发挥了建设性作用。一些知名企业或企业家纷纷为新冠肺炎疫苗的研发提供资金支持，相关药品企业和科研院所积极攻关，在全球分享信息与技术，促进了防疫工作的开展。吸引这些主体共商立法，可有效弥补现行国际法律制度的缺陷。

三、硬法共建：实现多方参与人类卫生健康共同体

在建设人类卫生健康共同体的实践中，国家的责任主要是保障人类生命安全和身体健康，协调公民个人利益、国家整体利益和人类健康利益之间的关系。这种国家责任是无条件的、绝对的，国家之间的责任也是对等的。它要求每个国家在全球公共卫生问题上按照能力大小，以适当比例承担责任，也就是每个国家既要平等且共同承担人类健康责任，又要有差别地履行各自能力范围内的责任。这种“共同但有区别的责任”要求各国共同采取措施，加强联防联控，密切协调沟通，携手应对全球公共卫生问题，做到患难与共、权责共担；与此同时，大国应承担与其实力相符的责任，为弱小国家提供更多公共产品，确保人类卫生健康安全。

但是，由于公共卫生产品具有非排他性和非竞争性，可以同时供多个行为体消费，无论这些行为体是否对该产品付出了相应的代价。一个行为体对公共卫生产品的消费不会影响其他行为体对它的消费，更不可能排除其他行为体的消费。因此，在国际公共卫生领域，“搭便车”现象比较普遍。与国内公共卫生产品由本国政府提供不同，全球公共卫生产品由多个行为体共同提供，要求各国践行多边主义，开展真诚合作。这种多边主义具有不可分性、扩散互惠等特点。这就增加了“搭便车”的可能，给全球卫生领域的合作增加了难度。因此，该问题如果不能得到有效解决，国际社会就无法开展有效合作。造成主权国家遵守国际卫生法的意愿不强且不承担责任的法律原因有如下三个。

第一，世卫组织权威性严重不高。世卫组织依《章程》享有22项职能，但多为程序性事项。即使涉及实体部分，也多为倡议性的软法建议。例如，充当国际卫生工作的指导与协调机构；与联合国等国际组织合作；应一国政府请求，协助其加强卫生服务，或在紧急状态下愿意接受援助时给予适当的技术协助；经联合国请求，对特别团体供应或协助供应卫生设施；鼓励并促进消除传染病等疾病；必要时与其他专门机构合作，提倡改进营养、居住、环境卫生等。这些规定均无强制执行力，导致卫生组织主导性不足，权力过于分散，无法有效应对新冠肺炎病毒全球大流行这样的全球性危机。

第二，《条例》强制性不强。在起草《条例》初期，世卫组织与各缔约国就国家利益与全球公共卫生治理的平衡难以达成共识。为了尽快达成《条例》，缔约国选择让渡一部分国家主权，形成公共卫生领域的集体力量，从而更好地保护国家利益。但是，《条例》没有详细规定该如何规制缔约国不遵守《条例》的行为，使其在面对突发公共卫生事件时缺乏遵约引力。例如，《条例》规定，疫情发生后各国负有向世卫组织通报信息的义务，由于向世卫组织通报疫情可能遭到其他国家的过度反应，引发负面影响。在这次新冠疫情中，许多国家并未听从世卫组织的建议，也未遵守《条例》第43条的规定，纷纷采取额外卫生措施。世卫组织无法作出实质性干预，因为《条例》对额外卫生措施的规制是以尊重国家主权为基础、以世卫组织的建议作为制衡手段，没有强制性。尽管从2011年至2020年，世卫组织对《条例》第43条的遵守情况作了多次审查，希望通过提高透明度、公开披露不必要的破坏性应对措施来增强遵约引力，但这种软性遵约引力在防控新冠疫情中作用不大，缔约国可以堂而皇之地优先考虑本国利益决定是否遵守《条例》。

第三，《条例》规范的范围有限。《条例》遵循“缔约国与世卫组织共担责任”的基本逻辑，规定了共同义务。就缔约国而言，其法律义务限于突发公卫事件确认前的实体和程序事项，主要是事发国的“评估”“通报”“信息共享义务”，非事发国的报告义务和相关国的核实义务。在突发公卫事件确认以后，《条例》无法发挥作用。而其他一般性条约，如《联合国宪章》《章程》，与传染病防控有关的规定较少。世界贸易组织框架下的《实施动植物卫生检疫措施的协定》等条约只对传染病检疫作了规定，其他以宣言、决议、建议等形式规定的软法又没有法律约束力，加上突发公卫事件启动机制还不规范、不透明，真正能够有效应对传染病全球大流行的国际法规则既缺乏又不明确。

因此，修订《条例》实现部分规定硬法化是世卫组织和各国的当务之急。《条例》审查委员会秘书处根据第73届世卫大会决议和《条例》的相关规定，召集并设立第四届审委会，审委会在2020年9月至2021年4月展开工作，评估新冠肺炎病毒大流行期间《条例》实施过程中的关键问题。2021年审委会报告继续强调《条例》的重要作用，提出的修订方向包括：国家归口单位的赋能、核心能力的报告工具、采用普遍审查制度来评估和考核核心能力、事件的通报和预警、风险评估和信息共享、细化突发公卫事件的评估程序、国际旅行的限制措施、数字化沟通以及问责制。我国应在支持修订《条例》时提出以下主张：

第一，摒弃绝对主权观念，加强世卫组织的主导地位。世卫组织自1948年成立以来一直处在国际卫生健康事业的前沿，作为一个既有技术又能行动的联合国专门机构，在跨国传染病防控领域，不能仅仅发挥信息收集、科学咨询、科研攻关的组织、协调和指导作用，更需要充分发挥其规范、标准和公约制定者的独特职能。各国应摒弃绝对主权观念，加强世卫组织的主导地位，建立相应的强制性措施、补偿制度、奖励政策乃至惩罚机制，尽可能补齐《条例》的短板。

第二，强化国际合作义务，完善信息沟通机制。缔约国及时向世卫组织通报和共享卫生信息是《条例》有效应对全球公共卫生危机的关键，也是缔约国获得世卫组织专业指导等外部援助的前提。由于人类对新病毒的发现、检测、评估和识别需要一定的时间，《条例》不得不采取诸如“在可能的情况下”“在可行的情况下”“尽快”等模糊措辞，最多也只是像第6条那样要求成员国在评估完成后24小时内以最有效的方式通报事件，但评估公共卫生信息是缔约国基于事件的合理判断与评估，属于一国主权范畴的自由裁量权，不可能就通报时间做出明确规定。与此同时，《条例》既未规定奖励真诚履行义务的成员国，也未对不履行或未充分履行义务的行为建立监督或问责机制，导致部分国家拒绝与世卫组织和其他成员国合作，选择不及时准确通报甚至不通报疫情。因此，《条例》需要强化国际合作义务，建立通报激励机制。例如，为及时通报与分享卫生信息的缔约国提供技术援助与财政支持；在条件许可且必要的情况下向真诚履行通报和共享义务的缔约国提供医疗物资和疫苗储备；对因通报疫情遭受损失的缔约国给予适当补偿。

第三，用“风险”框架代替“安全化”框架，建立规范透明的突发公卫事件启动和运行机制。《条例》采用“安全化”框架，回避政治干扰，提升防疫措施成效。这种框架在中立性、紧迫性和包容性表象下掩盖了全球健康治理的政治意义。事实上，作为国际行为体之间“游戏规则”的国际卫生法和世卫组织，都很难完全避免政治化。《条例》要求成员国通报疫情、建设国内卫生监控体系等政治化倾向表明，全球卫生不是政策孤岛，每个国家都会将自己的利益、观念与价值观带入有关全球卫生问题，这不仅不会妨碍世卫组织的工作效率，还会加大缔约国对世卫组织工作的支持力度。这就需要建立科学中立的风险框架以限制不同观念、利益和价值之间的博弈、竞争和妥协，为世卫组织提供必要的政治支持。全球健康至少可分为3个“风险”框架：一是基于生物医学框架，分析病毒对人体功能的风险，为防控决策者提供科学依据；二是基于权利框架，考虑尊重人的尊严、人权和基本自由，以及《世界人权宣言》中的健康标准，特别是不歧视易感人群和感染者，避免引发法律和伦理风险；三是基于经济框架，分析人员流动、贸易限制措施对全球经济增长或经济贸易交往构成的风险。引入这些“风险”框架，不仅可以唤醒国际社会对传染病防控的注意力与学科认知，还可以将各个框架内的国际条约和国际习惯纳入适用，进而有效防控疫情全球大暴发。

例如，世卫组织一直试图将自身定位于中立的权威科学机构，其紧急委员会基本上由各国技术专家组成，在决定是否构成突发公卫事件时，优先考虑科学问题。但是，世卫组织总干事在宣布突发公卫事件时，不仅要考虑该事件对卫生安全的威胁，还要考虑其在经济、政治、社会领域的威胁。因此，宣布突发公卫事件不仅仅是一项专业判断，更是一项治理决定。总干事必须遵循审慎原则行使自由裁量权。《条例》也需要细化认定标准，可将新冠疫情审查委员会提出的流行病学情况、感染动态、疾病负担以及现有公共卫生、卫生服务能力等指标科学化、可量化和客观化；同时，建立更加透明的突发公卫事件运行机制，争取做到审议过程、人员构成、决策依据透明化。例如，公开紧急委员会的专家名单，在适当范围公开审议过程情况；等等。

第四，坚持平衡卫生与贸易原则，加强遵约机制建设。《条例》对额外卫生措施的规制建立在尊重国家主权和以世卫组织建议作为制衡的基础上，设想通过透明度和公开性吸引国家主动遵约。但由于建议没有法律约束力，对成员国的额外卫生措施没有监督机制，对违反第43条的行为也没有规定法律后果和制裁办法，《条例》和世卫组织都缺乏必要的执行力。事实上，出于政治和流行病学方面的考虑，各国在传染病防控领域并不热衷于运用有关国家责任的习惯国际法，因为发生疫情的国家可能会抱怨其他国家实施了不合理的贸易与旅行措施，但该国常常希望在以后其他国家暴发疫情时采取类似措施。这说明国家间的互惠利益是不就违反条约的有关贸易和旅行措施提出赔偿要求。因此，《条例》的修订要以平衡卫生与贸易为原则，一方面要加强内部制度性遵约机制建设；另一方面要加强与世界贸易组织等国际组织的合作。例如，可以在世卫组织内部设立一个常设机构，发挥其协调职能，为成员国提供多边论坛，将第43条第6款规定的磋商程序常态化；允许成员国对其他国家的额外卫生措施表达特别关切和“投诉”损害加强问责；通过要求实施措施的国家提供公共卫生理由和有关科学信息提高透明度，增进缔约国之间的相互理解与合作，进而达成共同接受的解决方案；也可邀请其他国际组织评价有关措施的适当性，或者联合发布最佳实践指南，帮助各国作出理性选择。

第五，坚持以合意为基础，完善争端解决机制。《条例》确定的争端解决机制是以外交方法为主、法律方法为辅的混合方法。《条例》第56条将卫生争议优先交给世卫组织总干事、世卫大会或执行委员会分享最终裁决权，并未设立专门的争端解决机构。在缔约国合意的基础上，国际法院、仲裁法庭和世界贸易争端解决机构可以完成相关的司法性解决任务。这些特点是由《条例》的目的与宗旨决定的，即“预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施”决定其争端解决条款必须以合意为基础。历史上看，从1892年《国际卫生公约》到2005年《条例》的重新修订，从来没有一个国家利用这些条约中的争端解决条款来处理国家之间有关传染病国际法律的解释与遵守问题，更不用说通过强制性方法认定国家的违法行为。因此，《条例》没有规定强制性争端解决方法，并不是谈判时忽视了，而是《条例》目的、宗旨与卫生全球治理的特点使然。因此，除非改变《条例》的规范范围、目的或宗旨，必须坚持以国家合意为基础，对内完善总干事、审查委员会的工作程序规范，对外明确与其他国际组织争端解决机制的衔接规则。

四、良法共享：保证人类卫生健康共同体公平合理

尽管在全球范围内公平分配医疗卫生资源难度不小，但人类卫生健康共同体倡导的共享理念符合人类应对重大公共卫生危机的需要和全球公共卫生治理的发展趋势。其核心要义是共享全球医疗卫生事业的发展成果，优化全球公共卫生治理环境，让国际公共卫生合作的成果惠及所有国家和个体。越来越多的国家认识到，当人类面临新冠这样的共同安全威胁时，国家之间的相互依存度明显增强，“损人”未必可以“利己”，“利己”也未必要“损人”。因此，打造人类卫生健康共同体要从根本上摒弃“非此即彼”的零和思维，坚持全人类共享医疗卫生发展成果代表的是人间正道、人类正义。中国的抗疫实践已经证明，中国践行共享理念，以实际行动积极援助其他国家，也为自己营造了相对安全的环境，助推国内抗疫取得了阶段性成效，其结果是共赢，不是此消彼长。

但是，主权国家出于国家利益偏好，不会太主动向国际社会提供过多的公共卫生产品，导致公共产品供给不足。与此同时，不同国家占有公共卫生产品严重不均。发达国家凭借其主导地位和技术优势，将全球卫生健康产品按照资本逻辑分配，限制了公共卫生产品的共享与公平分配。而《条例》不足以应对全球大流行病，因为它对“什么是大流行病？”没有作出明确的法律定义，缺乏中间预警机制和责任分配机制，还存在执行不力等困境。此外，有一些问题在《条例》中没有涵盖或者无法在《条例》框架下解决，如疫苗的获取和公平分配问题，筹融资问题以及共享数据、样本、技术、收益等问题。因此，国际社会普遍支持制定“大流行病公约”。我国应积极参与该公约谈判，适时提出完善全球卫生法律体系的“中国方案”，利用谈判契机推动中国抗疫经验“法制化”，维护我国国家主权、安全和发展利益，通过良法共享保证人类卫生健康共同体的公平合理。

制定“大流行病公约”的倡议与进展

欧洲理事会主席在2020年底首次提出制定“大流行病公约”的想法，得到了一些国家、国际组织（如世卫组织）的支持。2021年5月，第74届世卫大会专门讨论了是否启动公约谈判的问题。由于当时各方意见分歧比较大，大会决议没有包含启动“大流行病公约”磋商问题，但通过了另外一项决定，即要求加强世卫组织突发卫生事件防范和应对会员国工作组（以下简称“防范应对工作组”）评估制定“大流行病公约”的益处，并向大会报告。

按照该决定安排的进程，世卫组织于2021年11月底召开世卫大会特别会议，决定启动“大流行病公约”谈判，为此成立一个政府间谈判机构负责起草和谈判工作，并规定了具体的推进进程：政府间谈判机构第一次会议应在2022年3月1日以前举行，主要确定程序性事项，包括主席、副主席、工作方法、时间安排等。第二次会议不迟于2022年8月1日举行，审议文书的实质性内容，并向第76届世卫大会提交进展报告，最终结果将提交2024年世卫大会审议。由此可见，制定“大流行病公约”的国际意愿很强，进程安排很快，仅用不足3年的时间。

谈判重点

综合分析一些研究机构提出的报告，“大流行病公约”谈判的重点内容大概包括：

1.缔约模式

西方多份报告建议采取“框架公约+议定书模式”，即首先就全球公共卫生领域的全局性、关键性问题达成共识，然后就公约某个议题的具体实施进一步谈判相关议定书。按照这个模式，《条例》有可能成为“大流行病公约”下的一个议定书。这就需要妥善解决“大流行病公约”与《条例》的协调问题，至少不发生重叠或者冲突。

2.目标和原则

防范应对工作组在其报告中提出，新的条约应遵循《章程》序言所述各项原则，包括不歧视原则和健康权原则。其他一些研究报告提出同一健康、公平、人权、透明度、审慎预防、一致性等原则。这些原则可能涉及许多具体卫生领域，也与卫生相关的经济、贸易等方面的国际法规则存在联动或潜在的冲突。

3.实体条款

在传统公共卫生领域，“大流行病公约”可能与《条例》交叉，也可能弥补《条例》的不足，如完善信息通报和共享机制，以及突发公卫事件分级警报等。而疫苗知识产权、病原体及有关遗传资源惠益分享、贸易和旅行限制、筹融资等问题，都是传统公共卫生领域以外的新议题。

4.程序条款和问责机制

“大流行病公约”可能会引入类似《气候变化框架公约》和《烟草控制框架公约》的缔约国大会制度，或者人权条约中的定期审议机制，以及生物化学武器公约中的实地调查机制，也可能纳入透明度、迅速分享信息、问责制等更有约束力和强制力的条款。

中国立场建议

我国宜支持修订《条例》和制定“大流行病公约”，以便实现国际卫生领域的良法之治。

1.推动“人类卫生健康共同体”进入“大流行病公约”

新冠肺炎病毒大流行表明，病毒传播不分国界，重大传染性疾病是人类公敌。应对全球大流行病，没有任何一个国家、企业、组织和个人能够独善其身。构建人类卫生健康共同体是我国向世界提供的全球卫生治理理念，并得到了我国的身体力行。我国积极向发展中国家提供疫苗、医疗物资和人道主义援助，与各国联合抗击新冠疫情等实际行动表明在应对重大传染病疫情的过程中，人类卫生健康共同体不是“独角戏”，而是世界“大合唱”。因此，推动“大流行病公约”在序言中引入“人类卫生健康共同体”，不仅符合全球卫生治理的特殊需求，也能得到世界上大多数国家的支持。

2.引领正确人权观，推动重构人权原则

为了应对新冠疫情，我国始终坚持以人民为中心，全面践行对生命权和健康权的尊重与保障。反观西方，部分国家出于意识形态偏见和政治操弄动机，大搞污名化、种族歧视和仇外主义，严重践踏国际人权法。而在应对“黑命贵”“黄马甲”等街头运动时，西方社会价值撕裂，“人权乱象”频出，早已丧失了“人权道德高地”。我国应积极利用西方面临人权困境这一现实情况，在“大流行病公约”中重构尊重和保护人权原则：主动倡导对人民健康权和发展中国家人民药品可及权的充分保护；反对疫情防控中的种族歧视、地域歧视、污名化等侵犯人权行为；制定公共卫生紧急状态下的人权克减条款，推动国际社会重新思考平衡个人权利与社会秩序、个人权利和社会责任的关系，对国际人权规则进行合理化改造和解释，引领正确的人权价值导向。

3.跳出西方语境设置，聚焦疫情应对

西方发达国家历来认为传染病来自贫穷国家和地区，《条例》和西方提议的“大流行病公约”重视传染病监测预防和跨境传播控制，忽视发展援助和合作应对。但新冠肺炎全球发病率和死亡人数主要集中在北美和西欧，发达国家推行“疫苗民族主义”也掀开了西方自命不凡的“遮羞布”。中国在发现新冠病毒后及时向世卫组织通报、分享信息并采取了严格的卫生措施。新冠疫情全球蔓延的事实表明，一些国家出于傲慢和事不关己，或出于经济考虑和政治惯性，疏于应对贻误防控时机，不仅造成本国防控不力，也因病例输出至其他国家导致全球大流行。

当前，西方有意淡化中国成功抗疫的事实和经验，认为“大流行病公约”应加强深度预防，即将重点放在预防大流行病暴发，而非控制和终止其国内国际传播，因此，主张国家在预防跨界疾病传播时负有审慎义务。上述主张试图对疫情首发地国施加更多法律义务和责任。建议跳出西方偏颇的议题设置，不仅主张重视大流行病预防和防备，更应主张重视疫情防控，争取将中国成功抗疫的措施转化为软法、习惯法规则甚至硬法规则。为防止一些国家因国内疫情防控不力“甩锅推责”，争取在“大流行病公约”中明确首发地国向世卫组织通报疫情之后，其他国家公共卫生治理的义务和责任。

4.加强国际合作，重视发展中国家关切

国际合作是全球卫生治理的一项重要国际法原则。要应对全球疾病大流行这种跨越地理边界、人种民族和国家法律的复杂挑战，必须摒弃“以邻为壑”“零和博弈”思维，更加重视全球卫生安全中的合作治理。这不仅要求世界各国具备国际合作的政治意愿，还要有法治化的原则和规则。建议在“大流行病公约”中明确规定“国际合作”是缔约国具体的国际法义务，争取规定可执行的责任条款。同时，重视发展中国家关切，细化主权平等基础上的合作性法律义务，提高可执行度。这主要包括但不限于：（1）细化“合作与援助”规则，建立并完善长效与应急国际合作机制，对国家核心公共卫生能力的发展、发达国家支持发展中国家能力建设、技术转让等规定可操作的实施机制，完善提供上述支持的筹融资机制；（2）完善疫苗的知识产权、技术转让和能力建设、病原体和样本，以及相关遗产资源、基因序列数据的惠益分享制度，促进包括疫苗在内的医疗资源的全球公平分配；（3）完善政府间国际组织之间，以及政府间国际组织与非政府组织、私营商业部门等利益攸关方之间开展国际合作的机制，最大限度整合国际合作力量。

五、法治共进：保障人类卫生健康共同体持续发展

人类卫生健康共同体不只是医疗卫生资源分配问题，更是保障弱势国家如何提升卫生治理能力问题。在当下全球公共卫生治理格局中，优势国家往往利用其有利条件，强占甚至独占全球医疗卫生资源，弱势国家缺乏应有的驾驭能力，往往无所适从。这种差异弱化了欠发达国家的公共卫生治理能力。构建人类卫生健康共同体必须更加关注发展中国家公共卫生治理能力的提升，力图解决发展中国家参与国际合作的地位失衡和自治缺陷。只有按照法治共进理念，革新公共卫生救助准则，建立他助与自助相结合的保障机制，才能形成一个长期有效的救助体系，从根本上解决医疗服务能力薄弱问题，吸引更多的国家平等参与人类卫生健康共同体建设。

正是基于以上考虑，《条例》审查委员会连续4次报告均建议加强缔约国核心卫生能力建设。由于维持和发展核心卫生能力是缔约国履行检测、通报和信息共享义务的基础，也是有效实施《条例》的前提，《条例》规定缔约国应在2012年前达到附件1所要求的核心能力标准，同时允许缔约国根据“正当需要”和“特殊情况”请求延长2年期限。为此，《条例》第44条要求缔约国之间、世卫组织与缔约国之间尽可能在国家核心能力建设方面开展合作，第54条规定由缔约国自我评估年度报告来监测实施情况。

但上述规定没有得到有效实施。许多国家至今都没有完成核心能力建设。2012年，仅有22%的缔约国宣称达到了核心能力建设标准，118个缔约国申请延期；第一个延长期结束后，81个缔约国请求延期，48个缔约国未向世卫组织报告；至今只有三分之一的缔约国达到了《条例》的要求。此外，各国核心能力差距较大，即便是高收入国家核心能力的总体水平较高，并不意味着各项能力指标都处于较高水平。

究其原因，《条例》附件1的规定基本上都是结果义务，即仅简单规定缔约国在规定期限内实现能力建设目标，未对这些目标制定客观标准，也没有对如何建设或优先建设何种能力提供指引。事实上，低收入国家的核心能力建设离不开外部援助，但《条例》既没有规定激励机制，也没有规定强制执行的义务条款。此外，《条例》未赋予世卫组织有效监管缔约国完成自评年度报告的权力，也未要求世卫组织对缔约国的自评报告给予后续评估和反馈，而缔约国的自评工具欠缺独立性与可信度。

未来需要从缔约国核心能力建设规则和评估两方面来完善《条例》：（1）整合世卫组织根据《条例》第13条发布的相关指南，将其中的关键卫生能力要求纳入《条例》附件1，细化相关能力建设指标，使其可量化、客观化。（2）在附件1中增加如何建设各项卫生能力的规定。（3）设立一项专门用于国家核心能力建设的基金，吸纳多元主体为中低收入国家建设卫生能力提供资金支持和援助。（4）通过修订第54条，或增设条款，要求世卫组织有效审查缔约国的自评报告并给予及时反馈，及时公开各缔约国核心能力建设情况。（5）将《条例》监测和评估框架中的联合对外评估、行动后审查、模拟演练等自愿工具有条件地纳入附件1。

结语

国际法的发展史证明，人类社会经历的每一次重大危机都为国际法的发展提供了契机。新冠全球大流行为变革国际卫生法律体系、构建人类卫生健康共同体提供了难得的机遇。人们越来越认识到，构建人类卫生健康共同体要以正义之善引领制度安排、秩序建立，规范各个行为体在处理事关人类健康福祉时承担共同责任、共享健康权利，推动全球公共卫生治理稳健前行和健康正义问题的真正解决。本文认为，只有运用国际法，采取立法共商、硬法共建、良法共享和法治共进的方法，修改《条例》和制定“大流行病公约”，才能为构建人类卫生健康共同体打下坚实基础。这具体包括以下四方面措施。

第一，立法共商是推进人类卫生健康共同体的基础。新冠肺炎疫情全球大流行凸显《条例》没有得到有效执行，需要在主权国家之间、有关国际组织之间和其他国际行为体之间共商修订《条例》和制定“大流行病公约”，才能消除国际卫生法的弊端。

第二，硬法共建是实现多方参与人类卫生健康共同体的努力方向。由于世卫组织权威性不高，《条例》强制性不强、规范范围有限，修订《条例》要以实现部分规则硬法化为目标。中国应主张摒弃绝对主权观念，加强世卫组织的主导地位；强化国际合作义务，完善信息沟通机制；用“风险”框架代替“安全化”框架，建立规范透明的“突发公卫事件”启动和运行机制；坚持平衡卫生与贸易原则，加强遵约机制建设；坚持以合意为基础，完善争端解决机制。

第三，良法共享是保证人类卫生健康共同体公平合理的前提。修订《条例》与制定“大流行病公约”是实现全球卫生治理良法之治的有效方法。对讨论中的“大流行病公约”，我国宜推动“人类卫生健康共同体”进入公约；引领正确人权观，推动重构人权原则；跳出西方语境设置，聚焦疫情应对；加强国际合作，重视发展中国家关切。

第四，法治共进是保障人类卫生健康共同体持续发展的关键。维持和发展国家核心卫生能力是缔约国履行检测、通报和信息共享义务的基础，也是有效实施《条例》的前提。可从缔约国核心能力建设规则和评估两方面不断完善《条例》，实现各国卫生法治的共同进步。

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